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【热点关注】一文读懂PPP模式的优点和缺点

日期:2023-12-27 作者: 养老动态

  近年来,在全球各个地区,通过多种多样的PPP方式,私营部门在基础设施领域的投资总体上持续快速增加。结合全世界内的PPP项目实践,PPP模式的优点大多数表现在:更高的经济效率[物有所值(ValueforMoney)]、更高的时间效率、增加基础设施项目的投资、提高公共部门和私营机构的财务稳健性、基础设施/公共服务的品质得到一定的改善、实现长远规划、树立公共部门的新形象、私营机构得到稳定发展等。

  PPP项目依靠利益共享、风险共担的伙伴关系,可以大大降低项目的整体成本。图1.1显示了公共部门独立开展项目与PPP模式下的成本比较。在公共部门独立开展项目时,项目的整体成本由以下几个部分构成:项目建设成本、经营成本、维修和翻新成本、管理成本以及留存的风险。在PPP模式下,项目建设成本、经营成本、维修和翻新成本以及私营机构的融资成本统称为PPP合同约定成本,由于私营机构在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥,PPP合同约定成本会小于公共部门独立开展项目时的相应成本。另外,由于PPP项目需要协调更多参与方的利益,项目管理成本(包括公共部门对项目监管、为项目提供准备工作和支持等产生的成本)会略高于公共部门独立开展项目的成本。在风险留存方面,由于不同的风险分配给管理该类风险具有相对优势的参与方,因此项目的总体风险状况得到明显改善。各项成本的变化以及风险状况的降低,形成了PPP项目的优势,即所谓的“物有所值”部分。

  艾伦咨询集团(AllenConsultingGroup)曾对澳洲的21个PPP项目和33个传统模式项目进行过比较,结果显示:PPP模式在成本效率方面显著优于传统模式,从项目立项到项目全部结束,PPP模式的成本效率比传统模式提高了30.8%;从绝对金额看,所考察的21个PPP项目的总合同成本为49亿美元,项目生命周期的成本超支为5800万美元;相比之下,33个传统模式项目的总合同成本为45亿美元,项目生命周期的成本超支达6.73亿美元。

  艾伦咨询集团在同一篇调查报告中指出,PPP项目的完工进度平均比计划提前3.4%,而传统模式项目的完工进度平均比计划推迟23.5%。另外,传统模式下,项目完工的超时程度受项目大小影响较为严重,项目越大,工程进度延期的程度越高,但在PPP模式下,未曾发现项目大小对工程进度的显著影响。

  其他机构或研究者大多得出相似的结果。例如,英国审计署对PFI模式(英国PPP的主要模式)和传统模式的效率进行了统计,根据结果得出:在PFI模式下,76%的项目按进度计划完成,78%的项目支出在预算之内;而在传统模式下,只有30%的项目按进度计划完成,27%的项目支出在预算之内。在另外一篇报道中,英国审计署相信现有的PFI项目将节省至少15亿英镑的支出。

  是否可提升项目总体效率,是判断PPP模式是否适用的关键。财政部在2014年11月29日发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》中明白准确地提出:财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。本书其他章节也对物有所值评价进行了详细论述。

  PPP模式下,项目融资更多地由私营机构完成,从而缓解了公共部门增加预算、扩张债务的压力,因此公共部门可以开展更多、更大规模的基础设施建设。在政府因财政紧缩,或信用降低而没有办法进行大规模融资时,PPP模式可以为政府提供表外融资。

  传统政府模式和PPP模式下,政府的支出情况对比见图1.2。PPP模式下,政府不但可以节省基础设施的初期建设投资支出,还可以锁定项目运行的成本支出,一方面降低短期筹集大量资金的财务压力,另一方面提高预算的可控性,这两个方面都有利于政府逐步扩大对基础设施的投入。

  PPP的这一优势对现阶段的国内地方政府意义重大,通过推广PPP模式,可以化解地方政府性债务风险。运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式,将融资平台公司存量基础设施与公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营,将政府性债务转换为非政府性债务,能减轻地方政府的债务压力。

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