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详解各国高等教育领域PPP的多元模式与实践

日期:2023-12-28 作者: 养老动态

  Public,具有“大众的”“政府的”“公开的”等涵义。Private,则指“非国有的”“民营的”“个体的”。Public sector指(经济中的)国营部分,公营部分。Private sector指(国民经济的)私营部分。PPP(Public Private Partnership),在教育领域主要指政府和私营部门为提供高质量、高效率的教育而开展的合作。在国内被译为“公私合作伙伴关系”“政府和社会资本合作”“公私合作制”等。

  从各国已有的实践经验看,高等教育PPP并不只有一种固定模式,而是能在不同国家、不同情境的具体实践中形成多元模式。

  高等教育PPP在各国有以下模式。其一,国家或省级政府与私营企业合作,如开展中外合作办学。其二,公立大学与私营企业合作,如澳大利亚的公立大学通过设立私营企业管理其海外分校;马来西亚和越南的一些海外分校都属于这种模式。其三,公立大学和民办高校合作,如在马来西亚,地方和国外的大学以结对或学分转让的形式将公立大学的教育项目授权民办高校开展。其四,建立公立大学联盟,如马来西亚的开放大学隶属于11个公立大学联盟,通过成立一个私立机构提供远程教育课程。其五,成立非营利大学,如马来西亚由政党建立的私立大学,主要由其支持者提供经费支持。此外,还有多种无固定组织形式的公私合作,如公共资金补贴私立机构、支持公立大学教师到私立机构教学、政府贷款给学生到私立学校就读、公立大学校园服务外包(如与私人机构合作提供学生餐厅服务、卫生打扫等)以及公私立部门合作提供专业服务等,如大学教师为市场提供专业咨询。

  高等教育PPP有高等教育公私融资、科学/研究产业园、隶属于大学的企业三种模式。

  有“直接”和“间接”两种类型。在“直接”的公私合作伙伴关系中,所有的参与者共同决定运行的模式。参与者要决定他们合作的领域以及各自的职责分工。这些领域包括所有权、管理、学科、课程、资助、奖学金及基础设施的提供等。在“间接”的公私合作伙伴关系中,合作方在相对宽松的环境下一同推动教育发展,包括私营部门提供奖学金、捐赠基金及基础设施等。

  印度的大学拨款委员会专家委员会发布的一份报告说明了印度高等教育PPP的4种模式。

  第一,基础设施模式。虽然基础设施模式受到印度计划委员会基础设施事业部的推崇,但尼玛认为,因为该模式需要大量的私营资本投资,而教育始终是不以营利为目的的活动,所以银行和金融机构投资意愿并不强烈。在他看来,基础设施模式能为私营部门提供的激励是很低的。第二,外包模式。私营部门投资基础设施,并做相关操作和管理,包括教育学习管理机关的核心教学活动,而政府则以每一个学生为单位,支付具体服务费用。尼玛认为这不是一种真正的合作,而且如果运行和管理不是由同一个私立实体负责,就会给合作带来一些问题。第三,混合模式。教育学习管理机关的基础设施将通过持有股权的政府及私人金融机构筹集的资金来发展。股权出资份额将由合同预先确定。机构的经营和管理则由股权持有人组成的董事会负责。尼玛支持这种模式,认为该模式为机构提供了足够的自主性。因为董事会的股权持有人在很大程度上是独立的。而且,这种模式可能涉及课程设计和教育学生的方式的创新,是一种“真正的伙伴关系”。这里的股权可以由中央政府、州政府、非政府组织、企业等提供。多方利益相关者的广泛参与,将有利于为该机构的内部管理和政策等从不同的角度作出贡献。第四,反向外包模式。政府投资基础设施,而私营部门负责经营和管理,其成本将由学生费用或第三方收入承担,如食堂等。

  上述不同的模式在不同国家的不同时期各有优缺点,可以让我们借鉴和学习。尤其是印度的大学拨款委员会专家委员会提出的混合模式涉及股权的合作,这与我国当前提倡的职业院校的混合所有制办学体制改革颇有相似之处。

  高等教育需求的日渐增长与公共部门供给能力的局限性,为PPP模式的引入提供了契机。公私部门联系的加强使得高等教育公私界限变得模糊。当前,各国的高等教育PPP都获得了某些特定的程度的发展。

  泰特认为,当前英国的高等教育体系正在遭受看似矛盾的国有化与私有化压力。他从英国政治、经济发展变化的角度阐释其对高等教育发展的影响,并根据1963年的《罗宾斯报告》和1997年的《迪尔林报告》两份重要文件分析了政府在高等教育中的角色。《罗宾斯报告》强调,虽然大学过度依赖公共资金,但大学和学院仍应保持独立性,有组织自己工作的自由。大学和学院被视为应保持基本自治或“私人的”而主要由“公共”基金支持的机构。随着高等教育大众化的发展,《迪尔林报告》中的规定却大不相同。该报告更多地从资产金额来源角度阐释对高等教育公、私角色的认识。高等教育机构被视为受制于公共控制的公共机构,但它更为强调来自学生或私营部门的资产金额来源。在泰特看来,国家希望公民能够为国家和经济的利益投入更多,以前可以由私人决定的事(如是否接受高等教育),现在已确定进入公共领域。为此,他认为简单地私有化或公有化(国有化)已难以正确认识这些现象。此外,在一些国家,私立高等教育虽由私立组织发起,实际上却由国家给予经费支持。

  1980年后,美国有更多的私营公司参与高等教育建设,这还在于一些营利性学校的发展。享利·莱文指出,公私伙伴关系通常被看成是两者或两者以上互利共赢的一种正式协议。到1999年,这种合作伙伴关系在初等或中等的公立与私立学校中均为少见。公立与私立学校竞争生源,两者之间还未找到合作的共同利益。高等教育的公私合作(如图书资源、课程、合作项目等)范围小且非常规。公私合作显而易见地体现在两方面。一方面,公共部门对私立学校的资助,如政府在课本、学生交通等方面对私立学校进行补贴。另一方面,私营部门和学校的合作。

  这种合作的形式是多样的。从地方层面来看,包括私营部门接管一个学校,对学校提供经费资助、员工作为志愿教师到学校教学等;从地区和国家层面来看,私营部门为学校改革提供政治支持及高额资助以帮助学校做出重大改变。当前,美国公私合作的广度和深度都有所突破。美国高等教育面临非传统学生增加、资源减少、高等教育发展与创新资金不足等问题,公私合作能够提升专业性、灵活性、资金和活力。这种合作在高等教育领域大多数表现在录取管理、在线教育、数据分析、学术评估、测试、学生活动等方面。随着营利部门的全力发展,其和非营利部门的伙伴关系增强,两者的边界慢慢的变模糊。例如,威斯康星大学与鲁特斯公司达成协议,在全球范围内出售课程;阿波罗教育集团与威斯康星州的卡第纳尔·斯特里奇大学、艾奥瓦州的威廉姆·佩恩学院、印第安纳州的印第安纳·卫斯理大学都结成了伙伴关系,并已经成功地辅助这些学校进行市场化运作,帮他们借鉴凤凰城大学的模式开展课程。作为回报,阿波罗收取他们特殊的比例的所得利润。

  此外,不少世界顶尖大学和一些大型的教育供应集团都有合作,如2U、Coursera。2U和波士顿学院、杜克大学、埃默里大学、西北大学、罗切斯特大学、范德堡大学、圣路易斯华盛顿大学等私立非营利高校建立合作伙伴关系,搭建学期在线平台,通过虚拟教室环境提供大学认证的课程。2U与这些学校签订长达10~15年的合同,且合同中包含两者之间的收入分成协议。Coursera还与多家公立大学合作,包括密歇根州立大学、密歇根大学、加州大学、宾夕法尼亚州立大学等。这种公私合作大多数表现为提供在线教育课程,颁发相应的证书、学位。

  一些亚洲国家纷纷采取相关措施。如泰国政府对举办教育学习管理机关的私营部门提供免税或退税政策、对私立高等教育及其职员的发展提供周转资金等。巴基斯坦在2000年早期的改革项目中涵盖私立高等教育政策框架的改革:统一公私立高等教育机构质量保障规范;为私立高等教育机构学生和教职员提供奖学金;无偿提供土地和捐赠;为聘请海外教师、科研人员提供资金支持等,以此激励私立高等教育的发展。马尔代夫政府为支持私立高等教育机构的成立,提供土地划拨、建筑、基础设施建设的补贴及其他经费资助。孟加拉政府也通过划拨土地、为校园提供基础设施、保障学术自由等帮助亚洲女子大学获得发展。

  近几十年来,非洲高等教育面临的问题日渐突出。高等教育的公私合作受到政府及有关部门、学者的重视。例如,尼日利亚高等教育的公共投入不足,而高等教育需求持续不断的增加,仅由政府对高等教育来管理、投资和监督引发了一系列问题,如高等教育的质量、公平与效率问题等,亟需私营部门参与高等教育。尼日利亚的公私合作大多数表现在:经费、所有权、设备的提供与维护以及质量监管等。研究指出,教育应是由学生、学生家庭、雇主、政府及其他组织(包括国际机构)一同承担的私人和社会投资。学生为自己接受的高等教育付费,他们会更认真地对待自己的学习,而学校则将更有责任满足家长的需求。一些学者觉得,经费投入不足、大学内部管理不善、高水平教师的稀缺以及一些实验室、图书馆等基础设施陈旧等共同影响了高等教育的质量。为此,高等教育质量能够最终靠公私伙伴关系在教学、课程设置、培训、科研、管理等方面分担责任而得到保障。

  埃塞尔比亚的高等教育长期以来由政府承担。高等教育的所有权和控制权都曾由政府掌控。近年来,该国高等教育面临提高教育质量的诉求、企业等用人部门对专业技术人员提出更高的需求(私营部门能更好地满足这种需求)、财政资金不足等挑战。为促进高等教育的可持续发展,高等教育供给的公私合作被提上议程。然而,一些学者觉得,虽然公私合作对许多国家高等教育的发展具备极其重大意义,但是它并不一定能促进高等教育质量的提升。以坦桑尼亚的高等教育为例,由于公立高等教育机构跟不上一直在变化的形势和持续不断的增加的录取人数,政府决定鼓励私营部门参与高等教育。1995年政府制定《教育与培训政策》、1999年制定《高等教育政策》,以鼓励私营部门参与。当前,坦桑尼亚高等教育的公私伙伴关系大多数表现为由私营部门建立和运行基础设施建设,如实验室、图书馆等,而公共部门负责通过提供学生贷款来资助高等教育。研究指出,虽然公私伙伴关系对坦桑尼亚高等教育入学机会有积极影响,然而对高等教育质量的提高却没有显著影响。

  现今,高等教育PPP在不同的国家已受到不同程度的重视,在开展的广度和深度上也不一样。毋庸置疑的是,各国的PPP实践既反映了世界高等教育发展的一大趋势,也是各国高等教育应对国内外经济社会持续健康发展现状及本国高等教育挑战的一大战略。


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