中国居家养老服务的发展状况研究

日期:2023-12-10 作者: 产品中心

  [作者简介]李薇,博士研究生,华中科技大学社会学系,430074;丁建定,教授,华中科技大学社会学系,社会保障研究所,430074。

  改革开放以来,随着经济社会的快速发展以及计划生育国策的实施,到20世纪末,人口老龄化问题开始突出起来,中国传统的家庭养老方式逐渐向社会养老方式转变。作为社会养老服务体系的基础,居家养老服务一直是中国养老服务发展的核心和重点,也是解决中国养老问题的重要举措。居家养老服务是指政府和社会力量依托社区,为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。[1]本文拟对中国居家养老服务的发展历史作一梳理,以期审视中国居家养老服务的发展状况。

  中国家庭养老有着悠久的历史传统,老年人由共同生活的亲属提供养老的理念根深蒂固。在养老、尊老、敬老的传统观念影响下,家庭成为提供养老服务的唯一主体,保障着老年人的吃穿住行等。这一养老观念也体现在《中华人民共和国宪法》中,如《宪法》第四十九条第三款即规定:“成年子女有赡养扶助父母的义务”。[2]改革开放以后,跟着社会经济转型,中国家庭日趋小型化、核心化,同时中国人口日趋老龄化、高龄化,仅仅依靠家庭已经不能有效满足老年人口的养老需求。

  联合国1991年通过的《联合国老年人原则》强调:“老年人应能尽可能长期在家居住”,并“应按照每个社会的文化价值体系,享有家庭和社区的照顾和保护”。[3]在现实国情以及国际养老政策的影响下,中国的家庭养老服务理念也在悄然发生明显的变化:家庭提供养老服务的主体地位不变,社会养老服务理念逐渐形成。2000年8月19日,《中央、国务院关于加强老龄工作的决定》提出今后一个时期中国老龄事业发展的目标是:建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制;逐步建立比较完善的以老年福利、生活照料、医疗保健、体育健身、文化教育和法律服务为主要内容的老年服务体系。[4]从依靠家庭养老到家庭养老和社会养老的结合,21世纪初中国居家养老服务理念已发生了初步变化。在中国,引导社区、社会组织和个人参与提供养老服务慢慢的变成为社会共识。

  20世纪初,为了适应人口老龄化的要求,实践家庭养老和社会养老相结合,中国居家养老服务政策开始慢慢地提出。2000年2月13日,为满足迅速增长的社会化养老需求,国务院转发了民政部、国家计委等11个部门的《关于加快实现社会福利社会化的意见》,进一步明确了推进社会福利社会化的指导思想是,“在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展趋势”。[5]这是中国政府首次使用居家一词,也是中国最早的居家养老政策。从2000年开始,上海、北京、大连、南京、宁波等地开始了居家养老服务的探索。

  在各地试点的基础上,民政部正式确定了居家养老的地位。2005年3月5日,民政部发布《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》提出:建立以国家、集体投入为主导,以社会力量投入为新的增长点,以居家养老为基础,以社区老年福利服务为依托,以老年福利服务机构为骨干的老年福利服务体系,为老年人提供生活照料服务。[6]此后,居家养老服务的基础性地位在各种政策文件中得到确认,如《关于加快发展养老服务业意见的通知》、《中国老龄事业发展“十一五”规划》、《中央、国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》等,部分省市还制定了扶持居家养老服务的有关政策,如上海市的《关于进一步促进本市养老服务事业发展的意见》、《北京市质量技术监督局关于开展养老服务的品质星级评定工作的通知》、《辽宁省民政厅、财政厅关于深入推动居家养老服务工作的通知》、《关于印发天津市居家养老服务政府补贴管理办法(试行)的通知》、《山东省关于积极地推进养老服务社会化工作的意见》、《重庆市南岸区人民政府关于在全区开展城镇居家养老社会化服务工作的实施建议》等。同时,有条件的地方如杭州、宁波、嘉兴、金华、台州、舟山等市的29个县、市(区)将居家养老服务向农村延伸。[7]

  2008年1月29日,全国老龄工作委员会办公室等10个部委联合下发了《关于全方面推进居家养老服务工作的意见》,这是中国首次专对于居家养老服务出台的具体政策,具有里程碑意义。该意见明确了居家养老服务的重要意义、基本任务和保障措施,为居家养老服务发展指明了方向。以此为标志,中国居家养老服务政策步入发展时期。从2008年起,居家养老服务发展凸显出制度化、规范化的特点,各省市陆续出台服务政策,全方面开展了居家养老服务工作。同时,中央政府也加强了对各地居家养老服务工作的引导(详见表1)。

  此外,中国开始制定实施养老服务规划。2011年3月14日,十一届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国国民经济与社会持续健康发展第十二个五年规划纲要》。9月17日和12月16日,国务院分别印发了《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《社会养老服务体系建设规划(2011~2015年)》,精确指出:“居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等,以上门服务为主要形式”,并将“以居家养老服务为导向,以长期照料、护理康复和社区日间照料为重点,分类完善不同养老服务机构和设施的功能,优先解决好需求最迫切的老年群体的养老问题”。[8]

  表12009~2010年中国关于居家养老服务的重要举措时间重要举措2009年5月12日国家发改委社会持续健康发展司、民政部规划财务司在南京市联合召开了“基本养老服务体系试点工作会议”,部署2009年基本养老服务体系建设试点工作,确定了五个基本养老服务体系建设试点省份2009年8月23日国家发改委社会持续健康发展司和民政部、全国老龄办在黑龙江省牡丹江市联合召开了基本养老服务体系建设试点工作会议2010年5月11日国家发改委社会持续健康发展司、民政部规划财务司在湖北宜昌召开了“国家基本养老服务体系规划试点工作会议”,正式确定浙江等12个省(市、区)为全国基本养老服务体系建设试点省份2010年5月13日民政部与国家发展改革委员会联合召开基本养老服务体系建设专家论证会2010年11月7日全国社会养老服务体系建设推进会在江苏省无锡市开幕资料来源:详见中华人民共和国国家发展和改革委员会网站,http://govcn/gzdt/t20090519_279743

  htm;sdpcgovcn/gzdt/t20090831_298932htm,http://wwwsdpcgovcn/gzdt/t20100514_346706htm。中华人民共和国中央人民政府网站,http://wwwgovcn/gzdt/2010-05/13/content_1605751htm;http://wwwgovcn/gzdt/2010-11/07/content_1740042htm。从2011年起,在国家养老服务政策的推动下,各地居家养老服务政策进一步细化,如《四川省老龄事业发展“十二五”规划》、《云南省老龄事业发展“十二五”规划》、新疆尔自治区人民政府《关于快速推进社会养老服务体系建设的意见》等,并制定出台了相关服务规范,如《杭州市社区(村)居家养老服务标准》、《广州市社区居家养老服务实施办法》、《温州市居家养老服务标准(草案)》等,部分地区还出台了收费标准,如《北京市居家养老(助残)服务指导性收费标准》、《南宁市居家养老服务收费标准指导意见》、深圳市民政局发布《深圳市各区居家养老消费券定点服务机构名册及收费标准一览表》等。

  在关注居家养老服务中生活照料服务的同时,满足老年人的精神需求也被列入国家法律。2012年12月28日,十一届全国人大常务委员会第30次会议修订通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》,明确规定“共同生活的亲属应当关心老年人的精神需求”。[9]

  从居家养老政策的提出、实施到养老服务规划的发展历史来看,中国居家养老服务政策的发展体现出政府主导、循序渐进和城镇优先的特点。目前,居家养老服务基本政策已经建立,配套制度在逐步完善,居家养老服务步入了规范化全面发展阶段。


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